Tecnocracia en democracia: el Poder Regulador del Estado

Por Beatriz Boza, Directora de Ciudadanos al Día


La transición de un Estado intervencionista a un Estado árbitro ha establecido nuevas relaciones entre eficiencia, legitimidad y poder de las instituciones públicas

¿Qué poder tienen las entidades supervisoras (SBS, Conasev e Indecopi) y las entidades reguladoras (conocidas como las "Osis") en la economía de nuestro país? ¿Se ha fortalecido o se está debilitando la capacidad reguladora del Estado? ¿De qué depende ello? ¿El hecho de que la privatización ya no esté en boga afecta la gestión y legitimidad de estas entidades?

La Encuesta del Poder 2004 de Semana Económica y el estudio de Imagen Corporativa en la Opinión Pública (abril 2004) de Apoyo Opinión y Mercado presentan dos hallazgos significativos al respecto que perfilan la morfología del poder de estas instituciones en el Perú. Por un lado, de estos estudios se desprende una clara relación entre la privatización de un sector, la competencia por servir al ciudadano, y la "proactividad" de las entidades supervisoras y reguladoras por avanzar una agenda pública que genere beneficios tangibles para más peruanos. Por otro lado, dichas entidades tendrían un papel menos importante que en años pasados, especialmente en cuanto a cuotas de poder se refiere, lo cual plantea retos importantes de cara al futuro.

Servir a la ciudadanía
¿Dónde está Sunass? No es casual que Sunass no aparezca de manera explícita en los mencionados estudios del poder, pues al no haberse privatizado o concesionado los servicios de agua y saneamiento en nuestro país, la gestión de éstos sigue el patrón tradicional del poder en el Perú: lo concentra y personifica el ministro del sector.

Mientras que las agencias estatales que actúan en mercados "privatizados" en los que impera la competencia (SBS en el sistema financiero, Conasev en el mercado de valores y el Indecopi en el mercado en general) son percibidas como más poderosas, Ositran (que regula a un limitado número de empresas privadas) aparece muy abajo en el ranking y Sunass, que regula un sector no privatizado (agua y saneamiento), ni siquiera figura en la lista. 

Se puede vivir sin teléfono y quizás sin luz, pero no sin agua. Con todo el malestar que pueden generarnos las empresas de telefonía o algunos servicios de electricidad o banca, hoy los consumidores gozamos de mejores opciones, ahora podemos elegir distintas alternativas de servicio celular y contamos con empresas y gerencias profesionales que asumen el riesgo de sacar adelante su negocio. En el caso del agua -donde, como se recordará, sólo Sedapal es propiedad del Poder Ejecutivo- la mayoría de empresas municipales de saneamiento están quebradas y su estructura las hace presas ideales en campañas electorales, especialmente si se trata de reelegir a los alcaldes que conforman sus directorios. A pesar de ello, los peruanos seguimos aferrándonos al statu quo y la morfología del poder en el Perú no presentaría ningún protagonista influyente ni incentivos claros para un cambio en la gestión estatal del agua en el futuro cercano en nuestro país.

La defensa del consumidor
La defensa del consumidor es cada vez más un componente de legitimidad y de poder en nuestro medio. Actualmente hay más conciencia acerca de los derechos que nos asisten en tanto consumidores, así como de la importancia para las empresas de competir por capturar nuestras preferencias, y se han multiplicado los "defensores del consumidor" (allí están, por ejemplo, el defensor del ahorrista de Asbanc y el defensor del asegurado, y las municipalidades están creando sus propias áreas de protección al consumidor). En gran medida ello ha sido fruto de las entidades reguladoras y supervisoras del mercado. No obstante, parecería que la agenda de consumo estaría migrando hacia el campo político, donde el Congreso de la República y algunos congresistas en particular buscan hacer suya esa bandera. Esto último es particularmente sintomático en una coyuntura en la que presenciamos una politización y deslegitimización de la cosa pública. Al tradicional descrédito del Poder Judicial se suma ahora la imagen de un Congreso venido a menos que deberá recurrir a nuevas estrategias y agendas (si es que no a nuevos rostros y estilos) si espera merecer el respaldo ciudadano.

 

El hecho de que la agenda de la defensa del consumidor migre cada vez más de la esfera técnica de la regulación económica a la esfera política del Congreso es, en gran parte, fruto del propio accionar de las entidades supervisoras y reguladoras, que no se están adelantando a poner temas en agenda, sino que se limitarían a reaccionar ante una coyuntura crecientemente incierta y cambiante. Ello estaría generando un círculo vicioso (incertidumbre - temor - pasividad - reacción - pérdida de control - incertidumbre).

El poder regulador del Estado, para ser tal, debe ejercerse (pues el poder que no se ejerce caduca) y ello supone "proactividad", no entendida como cambio en las reglas de juego o promulgación de nuevas normas, sino como la promoción y aplicación de las existentes, la difusión y consolidación de las ideas y valores que subyacen al esquema regulatorio vigente, la puesta en agenda pública de los temas de interés de la agencia, preocupándose por la ciudadanía, sumando con la sociedad civil organizada y buscando generar consensos. El ejercicio del poder supone acción, no pasividad y menos aún temor. El poder regulador del Estado no escapa a ello, especialmente si aspira a ganar en legitimidad. He ahí el reto de consolidar la tecnocracia en democracia.  

Tecnocracia en democracia
En una sociedad como la nuestra, tecnocracia y democracia resultan paradigmas necesarios pero antagónicos: mientras que en el primer caso, el protagonista y decisor debe ser el experto; en el otro caso, el papel principal lo debe tener el ciudadano común y corriente representado por sus autoridades. Ello supone que los técnicos tengan visión política para poder actuar técnicamente y que los políticos identifiquen cuándo recurrir a las soluciones técnicas para merecer el aval de la ciudadanía.

El reto para nuestros técnicos pasa por desarrollar mecanismos de consulta para comunicarse y relacionarse con la población en general, y no sólo con sus pares o con el entorno empresarial. Los mecanismos que funcionan actualmente están dirigidos principalmente a las empresas reguladas o supervisadas, y sirven para recoger opiniones sobre propuestas normativas, pero no para informar a la opinión pública sobre resultados. En la medida en que nuestra tecnocracia no desarrolle esas habilidades y que, como fruto de ello, los políticos la "madruguen" en la cancha de la opinión pública, el poder regulador del Estado perderá más espacio y legitimidad.  

El tiempo normalmente ayuda a una institución a consolidarse (allí están los casos del BCR y de la SBS que lideran el ranking de entidades con un impacto positivo en la economía). Pero todo el tiempo del mundo no legitima a una entidad (como lo demuestran el Poder Judicial y el Congreso, que son de más larga data en nuestro país) porque de alguna manera, es la propia gestión y actuación de la entidad lo que hace la diferencia. Y así lo entiende la ciudadanía que reconoce y premia una actuación técnica de las entidades estatales. Por algo destacan frente al desprestigiado Estado "tradicional" (liderados por el Poder Judicial y el Congreso) las llamadas "islas de modernidad" (lideradas por el BCR, la SBS, Indecopi y las Osis). En el caso de estas últimas, hay una directa correlación entre el nivel de conocimiento de una entidad y la opinión favorable acerca de la misma ("te quiero cuanto más te conozco"), lo cual refleja una ventana de oportunidad para consolidar el poder de las entidades supervisoras y reguladoras en nuestro país. 

Y eso es tarea de todos, pues todos ganamos con un Estado técnico, predecible, eficiente y orientado al ciudadano. Ganan los reguladores, porque adquieren legitimidad; ganamos los consumidores, porque la regulación nos toma en cuenta; y ganan las empresas que hagan suya la competencia por servir al consumidor. Y en conjunto todos perdemos si se politiza la regulación, aunque unos perdemos más que otros. Las empresas competitivas que confían en su capacidad de capturar las preferencias de sus clientes quizá sean las que tengan más que perder frente a sus rivales que sepan "hacer mejores negocios" en los pasillos de los ministerios o que obtengan el beneplácito de algunos congresistas para adecuarles las reglas de juego.

En la coyuntura, así como debemos cuidar nuestra frágil democracia, nos toca promover más tecnocracia que nos garantice una regulación adecuada y eficaz que contribuya a generar bienestar para cada vez más peruanos. La capacidad reguladora del Estado requiere, por eso, de un paraguas institucional que garantice su autonomía funcional, administrativa, comunicacional y presupuestaria.

 

 

 

Publicado en Semana Económica No. 930, 26 de julio 2004

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